Por Alisson Alencar | Valteir Teobaldo

A maturidade de uma instituição pública não se mede apenas pelo volume de informações que divulga. Mede-se pela capacidade de converter dados em confiança institucional por meio da governança.

Nas últimas duas décadas, a administração pública brasileira transformou a forma como produz, compartilha e disponibiliza informações à sociedade. Portais da transparência, dados abertos, serviços digitais e instrumentos de participação ampliaram a capacidade de acompanhamento das ações governamentais.

Esse movimento dialoga com a concepção contemporânea de Governo Aberto desenvolvida pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, segundo a qual transparência, integridade, accountability e participação social integram uma cultura de governança voltada à geração de valor público. A Open Government Partnership compreende o Governo Aberto como compromisso permanente com instituições mais transparentes, participativas, íntegras e responsáveis.

O desafio contemporâneo deixou de ser apenas divulgar informações. Passou a ser governá-las.

Nunca produzimos tantos dados. Nunca automatizamos tantos processos administrativos. Nunca dependemos tanto da qualidade das informações para formular políticas públicas, realizar auditorias ou orientar decisões administrativas. Uma pergunta permanece. O aumento da quantidade de informações tornou o Estado mais inteligente? A resposta exige cautela.

Dados isolados não produzem melhores decisões. Quando carecem de qualidade, interoperabilidade, contexto ou mecanismos de governança, tornam-se apenas registros dispersos. A transparência segue como condição necessária para o controle social e para o fortalecimento democrático. Já não basta para responder aos desafios de uma administração pública intensamente digitalizada.

A literatura internacional sobre governança de dados demonstra que a qualidade das decisões públicas depende cada vez mais da qualidade dos dados que as sustentam.

Luciano Floridi, um dos principais filósofos da informação da atualidade, observa que dados constituem recurso estratégico das sociedades contemporâneas. Ao propor a noção de infosfera, Floridi trata o ambiente informacional não como cenário externo onde instituições atuam, e sim como espaço em que elas próprias existem, decidem e produzem sentido. Seu valor não decorre da simples existência de informações. Decorre das regras que disciplinam sua produção, compartilhamento, proteção e utilização. Na mesma direção, a OCDE estrutura o Governo Aberto como cultura de governança fundada em transparência, integridade, accountability e participação, com incidência sobre estratégias digitais e sobre a produção de confiança institucional.

Sob essa perspectiva, governança de dados deixa de representar preocupação exclusivamente tecnológica e passa a constituir infraestrutura institucional de confiança.

Nesse ponto, transparência e governança deixam de competir entre si e tornam-se complementares.

A transparência amplia o acesso à informação. A governança assegura que essa informação possua qualidade suficiente para orientar decisões públicas, subsidiar políticas governamentais e fortalecer a atuação dos órgãos de controle.

Em outras palavras, transparência produz informação. Governança produz confiança. E essa transformação alcança os órgãos de controle.

As Instituições Superiores de Controle, reunidas na INTOSAI, defendem que a fiscalização contemporânea deve contribuir para a boa governança, para a geração de valor público e para o fortalecimento da confiança da sociedade nas instituições. Essa compreensão desloca o controle externo de atuação exclusivamente corretiva para uma perspectiva também preventiva, orientadora e indutora de capacidades institucionais.

Os Tribunais de Contas seguem exercendo suas funções constitucionais de auditoria, fiscalização e julgamento. Essas competências permanecem indispensáveis para assegurar a legalidade, a legitimidade e a boa gestão dos recursos públicos.

O ambiente digital amplia significativamente as possibilidades dessa atuação.

Quando dados estruturados circulam entre sistemas interoperáveis e passam a ser analisados por ferramentas de inteligência artificial submetidas a critérios de governança, explicabilidade, supervisão humana e gestão de riscos, o controle deixa de atuar apenas sobre fatos consumados. Passa a identificar padrões, antecipar riscos, apoiar decisões e induzir melhorias antes da materialização do dano ao interesse público. Referenciais como o AI Risk Management Framework do NIST, publicado em 2023, e a ISO/IEC 42001, também de 2023, oferecem ancoragem técnica para operacionalizar esses critérios, ao estabelecerem funções e requisitos para governar sistemas de IA ao longo de seu ciclo de vida.

O futuro do controle externo dependerá menos da quantidade de dados disponíveis e mais da capacidade institucional de governá-los.

A coexistência entre tradição e inovação encontra respaldo na teoria da ambidestria organizacional.

James G. March, em estudo clássico de 1991, demonstrou que organizações sustentáveis precisam equilibrar dois movimentos permanentes. O aperfeiçoamento de competências já consolidadas, chamado por ele de exploitation, e a exploração de novos conhecimentos, tecnologias e modelos organizacionais, denominada exploration. Charles O’Reilly e Michael Tushman aprofundaram essa teoria em 2004, ao demonstrar que organizações capazes de conciliar essas duas dimensões respondem com maior efetividade às transformações do ambiente institucional. Embora originalmente formulado no âmbito da administração de empresas, o conceito vem sendo transposto para a administração pública em pesquisas recentes, que investigam como organizações estatais podem equilibrar eficiência operacional e capacidade de inovação sem comprometer a estabilidade institucional exigida pelo interesse público.

Os tribunais de contas vivem exatamente esse momento. Permanecem responsáveis por assegurar a regular aplicação dos recursos públicos, fiscalizar políticas governamentais e promover accountability. Ao mesmo tempo, desenvolvem competências relacionadas à governança de dados, interoperabilidade, proteção de dados pessoais, inteligência artificial e Governo Digital.

Sob essa perspectiva, transformação digital não representa ruptura com a missão constitucional do controle externo. Representa sua evolução.

É nesse contexto que se insere a recente Política de Governo Digital instituída pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

Mais do que regulamentar a Lei nº 14.129/2021 no âmbito institucional, a Portaria nº 043/2026 estrutura uma arquitetura de governança que aproxima transparência, governança de dados, proteção de dados pessoais, interoperabilidade, acessibilidade digital e inteligência artificial responsável. Ao fazê-lo, incorpora diretrizes presentes em referenciais nacionais e internacionais de governança pública e evidencia que transformação digital depende, antes de tudo, de governança.

Essa compreensão revela mudança de enfoque. A transformação institucional deixa de ser medida apenas pela incorporação de novas tecnologias e passa a ser avaliada pela capacidade de organizar processos, estabelecer responsabilidades, gerir riscos e assegurar que a inovação permaneça compatível com princípios constitucionais como legalidade, publicidade, eficiência, segurança jurídica e proteção dos direitos fundamentais.

Nenhuma instituição se transforma apenas porque publica uma norma. A maior contribuição dessa iniciativa talvez não esteja na edição de uma nova portaria. Normas isoladas não transformam instituições. O que produz transformação é a capacidade de alterar práticas administrativas, consolidar cultura organizacional e desenvolver novas competências institucionais.

Se transparência gera dados, governança organiza esses dados e inteligência artificial amplia a capacidade analítica das organizações públicas, o controle externo passa a atuar antes que o dano ocorra. Deixa de ser exclusivamente reativo e incorpora capacidades preventivas, orientadoras e indutoras de boas práticas. Esse é, provavelmente, um dos maiores desafios colocados aos tribunais de contas na próxima década.

O Tribunal de Contas de Mato Grosso ainda percorre esse caminho. Como toda transformação institucional, haverá aperfeiçoamentos, revisões e novos aprendizados. A direção adotada revela compreensão compatível com os debates internacionais sobre Governo Aberto, governança de dados e inteligência artificial.

Essas agendas não constituem políticas paralelas. Correspondem a dimensões complementares de uma mesma arquitetura institucional voltada à produção de decisões públicas mais responsáveis, verificáveis e orientadas por evidências.

A questão que se coloca não é dicotômica, em escolher entre tradição e inovação, mas em desenvolver capacidade institucional para preservar a excelência de suas funções constitucionais enquanto incorporam novas competências relacionadas à governança de dados, inteligência artificial e Governo Aberto.

Em linguagem da teoria organizacional, trata-se da construção de uma organização ambidestra.

Em linguagem constitucional, trata-se de assegurar que o controle externo permaneça apto a responder às transformações do Estado sem se afastar de sua missão de garantir a boa administração, proteger os direitos fundamentais e fortalecer a confiança da sociedade nas instituições.

Governos digitais exigem controles igualmente digitais. E controles digitais exigem, antes de tudo, governança.

Alisson Alencar é conselheiro do Tribunal de Contas de Mato Grosso (TCE-MT), doutor em Direito pela Faculdade Autônoma de Direito de São Paulo (FADISP), em dupla titulação com a Universidade de Salamanca (Espanha), e pós-doutor pela Universidade de São Paulo (USP).

Valteir Teobaldo é secretário-adjunto de Inovação e Inteligência Artificial do TCE-MT, advogado, consultor jurídico, mestrando em Função Social do Direito pela FADISP, vice-presidente da Comissão de Proteção de Dados e Privacidade da OAB-MT, DPO Serpro/Datashield e encarregado de Dados do TCE-MT.

Referências

BRASIL. Lei nº 14.129, de 29 de março de 2021. Dispõe sobre princípios, regras e instrumentos para o Governo Digital e para o aumento da eficiência pública. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 30 mar. 2021. Disponível em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14129.htm. Acesso em 16 jul. 2026.

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PALM, Klas; LILJA, Johan. Key enabling factors for organizational ambidexterity in the public sector. International Journal of Quality and Service Sciences, v. 9, n. 1, p. 2-20, 2017.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO. Portaria nº 043/2026. Cuiabá, TCE-MT, 2026.